בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

פסק-דין

הנשיא א' ברק:

1. ועדת השרים לטיפול בשחרור אסירים פלסטיניים החליטה (ביום 13.2.2005) להמליץ בפני נשיא המדינה ומפקדי האזורים הצבאיים, יהודה ושומרון ועזה, על שחרורם של 380 אסירים ו-120 עצירים פלסטינים. ההחלטה אושרה בהחלטת ממשלה מס' 3241 (מיום 13.2.05). ביום 16.2.2005 פורסמה רשימת האסירים והעצורים נשוא החלטת הממשלה. לטענת העותרת, עמותה ציבורית המאגדת קורבנות טרור פלסטיני, המשיבה 1 (להלן: המשיבה) אינה עומדת בקריטריונים לשחרור אסירים שנקבעו בהחלטות קודמות, לפיהם לא ישוחררו אסירים שטרם ריצו שני שלישים מעונשם ושסירבו לחתום על התחייבות שלא לחזור לדרך הטרור (ראו החלטות ממשלה 468 ו-606 מן הימים 6.7.2003 ו-27.7.2003, בהתאמה). לטענת העותרת, 180 מתוך 380 האסירים לא ריצו שני שלישים מעונשם. כן נטען, כי המשוחררים המיועדים אינם נדרשים להביע חרטה ולהתחייב כי לא ישובו לדרך הטרור. לטענת העותרת, הסיבה לחריגת המשיבה מהקריטריונים לשחרור אסירים מצויה ברצונה "למלא" את מכסת ה-500 משוחררים. לטענתה, טעם זה אינו סביר ואינו שקול כנגד פגיעתו בערכי יסוד כדוגמת שלטון החוק ובשלומם של אזרחי ישראל. לבסוף, העותרת טוענת כי החלטת המשיבה אינה סבירה באשר היא אינה מביאה בחשבון את הנסיון שנצבר משחרור אסירים פלסטינים שחזרו לדרך הטרור.
2. המשיבים, מצידם, טוענים כי בידי המשיבה הסמכות לסטות מהקריטריונים שקבעה בעבר. זאת, על רקע ניהולו של משא ומתן מדיני עם הרשות הפלסטינית וכחלק ממהלך כולל שתכליתו היא צמצומו של הטרור. כן הם טוענים, כי כל האסירים המיועדים לשחרור יידרשו לחתום על התחייבות כי הם יימנעו מכל פעילות טרור. כן צויין, כי אסיר שיסרב לחתום על התחייבות לא ישוחרר.
3. לאחר שעיינו בחומר שלפנינו ושמענו את טענות הצדדים באתי למסקנה כי דין העתירה להידחות. טענות העותרת מופנות כנגד סטיית המשיבה מהקריטריונים שקבעה לצורך שחרור אסירים וכנגד המשקל הנמוך שניתן לנסיון השלילי שנצבר במקרים קודמים משחרור אסירים פלסטינים. אשר לטענה כי האסירים המיועדים לשחרור לא חתמו על התחייבות בדבר הימנעות מפעילות טרור עם שחרורם, בא כוח המשיבים הודיענו כי לא ישוחררו אסירים ללא מתן ההתחייבות. משכך הם פני הדברים, דין הטענה להידחות.
4. טענה נוספת אותה העלתה העותרת בפנינו היא, כי המשיבה המליצה על שחרורם של אסירים שלא ריצו שני שלישים מעונשם, בניגוד להחלטה קודמת. לטענתה, הטעם העומד ביסוד סטייתה של המשיבה מהחלטה קודמת, הצורך באיוש רשימת האסירים – אינו סביר. דין הטענה להידחות. כבר נפסק, כי למשיבה הסמכות לגבש קריטריונים מנחים להמלצה על שחרור אסירים (ראו בג"ץ 1539/05 משל"ט – מכון משפטי לחקר טרור וסיוע לנפגעיו נ' ראש הממשלה (טרם פורסם)). ממילא מוסמכת היא לקבוע קריטריונים מנחים שונים משנקבעו בעבר או לחרוג מהקריטריונים הקיימים (השוו עם י' דותן, הנחיות מינהליות (תשנ"ו) 135). אכן, סבירות הסטייה – להבדיל מסמכות הסטייה – היא שעומדת לבחינתנו. בעניין זה ציינו המשיבים כי בגיבוש רשימת האסירים המיועדים לשחרור נשקלו מכלול שיקולים, אשר העיקרי ביניהם הוא מידת הסכנה הנשקפת מהמיועד לשחרור. במסגרת זו לא ניתנה המלצה לשחרור אסיר שנשקפת ממנו סכנה, גם אם ריצה יותר משני שלישים מעונשו. כן לא נכללו ברשימת המומלצים מי שאחראים לרציחתם של ישראלים. כן נקבע כי מי ששוחרר בעבר וחזר לבית הכלא לא יומלץ לשחררו שנית. בחינה כוללת זו נעשתה על ידי ועדה שכללה נציגים של זרועות הביטחון, משרד המשפטים ושירות בתי הסוהר. על רקע זה לא שוכנענו כי בגיבוש רשימת האסירים והעצורים המיועדים לשחרור נפל פגם המצדיק את התערבותנו. מטעם זה לא ראינו מקום להתערב בהחלטת המשיבה להפעיל את שקול דעתה כרשות מנהלית ולהחליט על חריגה מהקריטריונים שגיבשה בעבר לעניין שחרור אסירים (ראו והשוו סעיף 15 חוק הפרשנות, התשמ"א-1981).
5. טענתם האחרונה של העותרים היא, כי ההחלטה על שחרור אסירים אינה סבירה לאור הנסיון המר שנצבר במקרים קודמים, כי אסירים ששוחררו חזרו לדרך הטרור. בעניין זה מציינים המשיבים, כי ביסוד ההחלטה להמליץ על שחרור האסירים והעצורים עומד הצורך למנוע טרור. לשיטתם, שחרור האסירים והעצורים אינו עומד לבדו, ואין להתייחס אליו כאל תופעה מבודדת. מדובר במהלך מדיני כולל, במסגרתו התחייבה הרשות הפלסטינית להילחם בטרור. מהלך כולל זה, נטען, עשוי להביא למניעתם של אירועי טרור ולשיפור המצב הביטחוני בו שרויה מדינת ישראל. שיקול מדיני זה מסור הוא להחלטת המשיבה. אין הוא חורג ממתחם הסבירות הרחב הנתון לממשלה (ראו בג"ץ 9290/99 מ.מ.ט. מטה מותקפי הטרור נ' ממשלת ישראל, פ"ד נד(1) 8). לפיכך, לא מצאנו מקום להתערב בו.
6. שמענו בהבנה ובכאב את דבריו של אחד מחברי העותרת. בנו של מר בכרך נרצח על ידי מחבל פלסטיני לפני מספר שנים. מבינים אנו לכאבו, ולכאבם של אחרים, אשר שחרור אסירים פוגע בהם קשות. עם זאת, ממשלת ישראל קיבלה החלטה מדינית. במסגרתה נמצא לנכון להמליץ על שחרור אסירים ועצורים. הדברים נבחנו לגופם. מודעים אנו לכך שרבים סבורים כי שחרור האסירים והעצורים הוא מוצדק. רבים אחרים סבורים שאין בו כל צידוק. לפנינו שאלה אשר ההכרעה בה נתונה לממשלה (מבחינת הסמכות להמליץ בפני בעלי סמכות החנינה). שיקול דעתה של הממשלה האם להמליץ בפני בעלי הסמכות הוא רחב ביותר. לא ניתן לומר כי ממשלה סבירה אינה יכולה לקבל החלטה על דבר ההמלצה האמורה. משלא נפל חוסר סבירות בהחלטת הממשלה, אין יסוד להתערבותנו.

אשר על כן, העתירה נדחית.

הנשיא

השופטת א' פרוקצ'יה:

אני מסכימה.

שופטת

השופט א' רובינשטיין:

1. שחרור אסירים שעסקו בטרור – קרי, במאמץ הנמשך להרוג ישראלים ויהודים ללא הבחנה במסגרת הסכסוך הערבי-ישראלי – הוא סוגיה המלווה בית משפט זה מזה שנים, ועל פי רוב נכללים בין העותרים בגינה בני משפחות שכולות שיקיריהן נטבחו על ידי הטרוריסטים. הצד הפלסטינאי בסכסוך מציג תביעה לשחרור אסירים כדרך לחיזוק האמון מצד הציבור הפלסטינאי בהנהגתו, בהנמקה כי ציבור זה רואה באסירים הללו לוחמים למען אומתם. בעולם כבר נפקחו – במיוחד מאז פיגועי 11.9.01 בארצות הברית – עיניים רבות לכך שטרור הוא טרור, אך תמונת הסכסוך באזורנו מורכבת, ובכל שלב של היחסים עם הפלסטינאים נתבע שחרורם של אסירים, וממשלות ישראל נענות לכך, בתקווה שיתרמו בזאת לחיזוק הרשות הפלסטינאית ולמאמץ לשלום. כך בעבר, כך גם הפעם, מתוך תפילה כי מה שלא צלח בעבר יצלח לעת הזאת, עם שינוי ההנהגה הפלסטינאית.
2. (1) עתירה זו תחמה עצמה ביסודה לשתי השגות, האחת עניינה חתימתם של המשוחררים על הצהרה של התנגדות לטרור ועל התחייבות שלא לעסוק עוד בטרור, אך ראש זה נתייתר משהודיע בא כוח המדינה כי התחייבות כזאת היא תנאי לשחרור.

   (2) השאלה האחרת שנותרה, בסופו של יום, היא, כפי שכתב חברי הנשיא, האם נפל פגם בסבירות החלטתה של הממשלה להמליץ לפני כבוד נשיא המדינה ומפקדי האזורים לחון מי שלא ריצו אף שני שלישים מעונשם. דבר זה נכלל בקריטריונים של השחרורים לפי החלטת ממשלה בעבר, ואף הפעם הוצהר כי קריטריון זה בעינו עומד, אלא שאושרה חריגה הימנו.

   (3) אומר כאן, כי השאלה שלפנינו אינה שאלת הסמכות, שכן זו קיימת בגדרי סמכותה השיורית של הממשלה (בג"ץ 1539/05 משל"ט, מכון משפטי לחקר טרור וסיוע לנפגעיו נ' ראש הממשלה ואח' (טרם פורסם), הנשיא ברק, החלטה מן השבוע החולף).

   (4) מהלך הדברים הפעם, כפי שתואר, היה כי גורמי הממשלה הנחו שיש לאתר 500 איש לשחרור אשר אין "דם על ידיהם", קרי בפיגועים שנטלו חלק בתכנונם או בהם לא נפגעו בני אדם, ושלא היו מי שחזרו לסורם לאחר ששוחררו בעבר. משלא אותר המספר המתאים, אף משנצטרפו לכך עצירים מינהליים, הוגמש הקריטריון באשר לשני שלישים. הרשימה אושרה בועדה בראשות המנהל הכללי של משרד המשפטים, וכיום ישנם בתוכה, כנמסר על ידי בא כוח המדינה, 181 איש שלא עמדו בקריטריון זה, מתוך כ-380 אסירים שפוטים (בנוסף לכ-120 עצורים מינהליים).

3. אין לבוא בטרוניה עם העותרים: המדובר בסוגיה רגישה שהטרידה גם עמים אחרים, והיא רגישה במיוחד במדינתנו למודת הטרור ועתירת קרבנותיו שקול דמם זועק מן האדמה, וגרונו החנוק של האב השכול ד"ר בכרך בשעה שהזכיר את בנו החייל אוהד המנוח חלל הטרור, מעיד כמאה עדים על רגישות הסוגיה. ועוד, לדידי, הרגישות לכך צריך שתהא נחלת כל אדם הגון, בין אם משפחתו נפגעה חלילה בטרור ובין אם לאו. אך עסקינן בשאלה היש עילה משפטית להתערבות בית המשפט. ישנן סוגיות – זו אחת מהן – שבהן מתחבט בית משפט זה שנים, ומגיע שוב ושוב לאותה תוצאה, משאין הוא שם עצמו במקום הדרג המחליט, הנושא באחריות, ומתוך שלא נמצא כי היו שיקולים זרים או אי סבירות קיצונית בשיקולי דרג זה; ראו בג"ץ 9290/99 מ.מ.ט מטה מותקפי הטרור נ' ממשלת ישראל, פ"ד נד(1) 8 (השופט – כתארו אז – חשין), והאסמכתאות דשם. ראו לדילמה הקשה גם דברי השופט לוי בבג"ץ 914/04 ארגון נפגעי הטרור הערבי הבינלאומי נ' ראש הממשלה ואח' (טרם פורסם).
4. (1) טוען בא כוח העותר, כי נחצה הקו האדום, אף הקו השחור, כדבריו, בהחלטה הנוכחית בגלל החריגה מן הקריטריונים, גם אם מוצהר לצדה שלא חל שינוי בקריטריונים אלה. אכן, גם בלא שנסכים להגדרות הללו, התהיה עולה כשנמסר כי מספר החריגות הוא קרוב למחצית מספר השפוטים המשוחררים, 181 מכ-380. ימים יגידו, אם אכן לא חל שינוי לעתיד בקריטריונים או שמא אך תקווה היא והדברים באים להפיס את הדעת. כבר ציין בית משפט זה (בג"ץ מ.מ.ט הנזכר, בעמ' 14), כי "מעקב אחרי החלטותיה של ועדת השרים מעלה כי אמות המידה לשחרורם של אסירים הוקלו מהחלטה להחלטה. הסתבר לה לועדת השרים, כי אמות המידה שקבעה בתחילה אינן מאפשרות לממשלה לעמוד בהתחייבויות שנטלה על עצמה… ואולם, נתקשינו להבין מדוע זה הקלה שעשתה באמות המידה החריגה את ועדת השרים מסמכותה…" לענייננו, גם אם יכלה להיות החלטה שונה באשר לחלק מן הרשימה, הנה כל עוד פעל הדרג המחליט במסגרת סמכותו, הכוללת גם שינוי אמות המידה, ואנו אף איננו מכירים את מכלול השיקולים במערכת היחסים עם הרשות הפלסטינאית, אין עילה במישור המשפטי להתערב בהחלטתו. גם אם ראוי היה לנמק מדוע הוחלט על חריגה מן הקריטריונים בשעה שאלה נותרים על כנם, לא חרגה ההחלטה כשלעצמה מגדר הסמכות.

   (3) כשלעצמי, גם איני סבור כי ההנמקה ששחרור אסירים נועד לקדם את צמצומו של הטרור ומניעת פגיעה בחפים מפשע, והוא "עשוי להביא למניעתם של פיגועים עתידיים ולמניעת אבדן נוסף של חיי אדם", כדברי בא כוח המדינה, היא כשלעצמה ההנמקה הראויה בנסיבות, גם אם נכרכת היא בחיזוק הרשות הפלסטינאית ויכולתה לפעול כנגד ארגוני הטרור, דבר שיש לעודדו ולקוות לו. ההנמקה הנכונה, לדעתי, היא, כי במאמץ לחזק את הרשות הפלסטינאית, שזו אחת מדרישותיה כדי להתחזק בעצמה בתוך הציבור הפלסטינאי, נוטלת ממשלת ישראל סיכון על ידי שחרור אסירים גם אם אינה בטוחה שלא יחזרו לטרור, בתקווה כי בכך יהא לעודד את הרשות להיאבק בטרור. תהליכים מדיניים כרוכים גם בנטילת סיכונים. דומני, שזו ההנמקה המדוייקת יותר. אכן, סבורני כי מבחן חשוב, אם גם לא יחיד, לסבירות המלצתה של הממשלה בפני הגורמים המחליטים על חנינה – ומובן כי להמלצת הממשלה יש משקל כבד, אף אצל כבוד נשיא המדינה, כפי שיש להניח, ולא כל שכן שיש לה משקל מכריע אצל מפקדי האזורים הנתונים למרותה של הממשלה – הוא הניסיון המצטבר בקשר לשובם של אסירים משוחררים לדרך הטרור. המשיבים מודיעים – כפי שעשו בתגובה לעתירה 1539/05 הנזכרת, משל"ט מכון משפטי לחקר טרור נ' ראש הממשלה – כי הוועדה בראשות המנהל הכללי של משרד המשפטים בהשתתפות נציגי גורמי הביטחון הצריכים לעניין, בחנה, בין השאר, את מסוכנותם הצפויה של המועמדים לשחרור. במבט צופה פני עתיד, ועל פי לקחי עבר, סבורני כי בפני הוועדה והממשלה צריכים לעמוד נתונים מובהקים באשר לשיבתם של אסירים משוחררים לטרור; יש קושי מובנה בהחלטות הניתנות על בסיס של קביעת "מספר עגול" לשחרור, המחייבות לא אחת – כפי שאירע במקרה דנן – הגמשת הקריטריונים. מאחורי שיקולי מדינה עומדים גורמים מחליטים, הנתונים באילוצים, ואילוצים אלה מובנים הם, אך הבסיס להחלטות צריך להיות מלוא הנתונים והלקחים. עם זאת, אין בידי לומר, על פי מה שבפנינו, כי ההחלטה הנוכחית ניתנה בחוסר סבירות קיצונית, נוכח האשראי שמנסה הממשלה ליתן להנהגה פלסטינאית חדשה, בתקווה כי אם זו תתחזק, תילחם בטרור שלא כפי שעשתה קודמתה, ושמא ישתנה הלילה הזה מכל הלילות.

   על כן, מצטרף אני לחוות דעת הנשיא.

שופט

הוחלט כאמור בפסק דינו של הנשיא א' ברק.

ניתן היום, י"א באדר א' התשס"ה (20.2.2005).

הנשיאשופטתשופט

מקור