בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

פסק-דין

הנשיאה ד' ביניש:

האם קיימת עילה להתערבותו של בית-משפט זה להפסקת הליך מינויו של רמטכ"ל חדש עד לסיום עבודתה של ועדת הבדיקה הממשלתית לבדיקת אירועי המערכה בלבנון 2006, או למצער עד לפרסום דו"ח הביניים של הוועדה? זו השאלה המרכזית העומדת לדיון בעתירות שבפנינו.

1. ביום 12.7.06, בעקבות פעולות טרור שביצע ארגון החיזבאללה במהלכם נהרגו שמונה מחיילי צה"ל ושניים אחרים נחטפו ללבנון, החלה לחימה בצפון שנמשכה עד ליום 14.8.06 עת נכנסה לתוקף הפסקת האש עליה החליטה מועצת הבטחון של האו"ם (החלטה 1701) (להלן: מלחמת לבנון השנייה או המלחמה).

   ביום 17.9.06 החליטה ממשלת ישראל על הקמת ועדת בדיקה ממשלתית לפי סעיף 8א לחוק הממשלה, התשס"א-2001, לבדיקת התנהלות הדרג המדיני והביטחוני במהלך המלחמה. הוחלט כי בראש הוועדה יעמוד הנשיא (בדימ') של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו, השופט א' וינוגרד (להלן: ועדת וינוגרד או הוועדה). ועדת וינוגרד נמצאת בימים אלה לקראת סיום השלב של גביית העדויות הראשוניות. באת-כוח המדינה ציינה בפנינו כי צפוי שדו"ח הביניים של הוועדה לא יפורסם לפני אמצע חודש מרץ.

   ביום 14.1.07 הודיע הרמטכ"ל, רב-אלוף דן חלוץ, על החלטתו לפרוש מתפקידו. בעקבות כך, החלו שר הביטחון וראש הממשלה לקיים התייעצויות ולראיין מועמדים מתאימים לתפקיד הרמטכ"ל. בסופו של דבר, הגיעו השניים להסכמה על הבאת מועמדותו של האלוף במיל' גבי אשכנזי לאישור הממשלה. בהתאם להחלטת ממשלה מס' 91 משנת 2006, תובא תחילה מועמדותו של האלוף אשכנזי לבחינתה של הוועדה המייעצת למינויים לתפקידים בכירים בראשות שופט בית-המשפט העליון (בדימוס) י' טירקל, ולאחר מכן יובא המינוי להחלטת הממשלה.

2. העותרות בשתי העתירות שבפנינו – התנועה למען איכות השלטון בישראל ואלמגור ארגון נפגעי טרור – הינן עותרות ציבוריות. בעתירותיהן ביקשו העותרות כי בית-משפט זה יורה על הפסקת הליך מינויו של רמטכ"ל חדש עד לפרסום המלצותיה של ועדת וינוגרד, או למצער עד לפרסום דו"ח הביניים בו תודיע הוועדה באם מצאה לנכון להזהיר אישים שנחקרו בפניה. לטענתן, החלטת המשיבים לפעול למינוי קבע של רמטכ"ל טרם פרסום המלצות הוועדה, לוקה בחוסר סבירות קיצוני ומחייבת את התערבותו של בית-משפט זה. העותרות תמכו את עמדתן האמורה בשני נימוקים עיקריים: ראשית, נטען כי המועמדים המובילים לתפקיד הרמטכ"ל מעורבים בסוגיות הנבחנות על-ידי ועדת וינוגרד. העותרות הדגישו כי הן אינן טוענות כי מי מבין המועמדים נושא באחריות אישית לכשלי המלחמה, אולם נטען כי השאלה בדבר מידת מעורבותם ואחריותם של המועמדים נבדקת על-ידי הוועדה. לפיכך, טענו העותרות כי "אם וכאשר תמצא לנכון הוועדה לקבוע ממצאים אישיים כנגד מי מהמועמדים, תקלע מדינת ישראל למצב בעייתי ביותר אם ימונה כעת מי מהם לרמטכ"ל". שנית, בפני ועדת וינוגרד נדונה, בין היתר, שאלת אחריותו של הדרג המדיני לאירועי המלחמה. בהתחשב בכך, טענו העותרות כי אין זה סביר כי שר הביטחון וראש הממשלה שאחריותם האישית נבחנית בפני הוועדה, יקבלו כעת החלטה כה גורלית של מינוי הרמטכ"ל הבא של צבא ההגנה לישראל. לפי הטענה, קבלת ההחלטה טרם פרסום המלצות ועדת וינוגרד, משמעה למעשה התעלמות מעבודת הוועדה. המינהל התקין, אמון הציבור בועדת וינוגרד ובמסקנותיה וכן אמון הציבור בדרג המדיני והביטחוני של מדינת ישראל, מחייבים כי ראש הממשלה ושר הביטחון יימנעו מקבלת החלטה על מינוי רמטכ"ל חדש עד לסיום דיוני הוועדה, או למצער עד לפרסום דו"ח הביניים. באופן זה ניתן יהיה להבטיח כי ההחלטה על מינוי הרמטכ"ל החדש תתקבל לאורם של לקחי המלחמה ולא במנותק מהם. בטיעוניהם הציעו העותרים כי הממשלה תפנה לרמטכ"ל היוצא בבקשה שיישאר בתפקידו עד לאחר פרסום מסקנות הוועדה, או לחלופין- שהממשלה תמנה ממלא מקום זמני לרמטכ"ל עד למינוי רמטכ"ל קבוע חדש.

   מנגד, טענה באת-כוח המדינה כי המשיבים סבורים שבמציאות הביטחונית בה נתונה מדינת ישראל כיום, לא יהיה זה סביר או ראוי כי צה"ל יתפקד תקופה לא מבוטלת ללא רמטכ"ל במשרה מלאה המכהן במינוי של קבע. באת-כוח המדינה הוסיפה וטענה כי שאלת נחיצותו של רמטכ"ל בכלל, ולעת הזאת בפרט, היא שאלה הנתונה להכרעתה ולאחריותה של ממשלת ישראל לפי המלצת שר הבטחון, וכי אין עילה משפטית להתערבותו של בית-משפט זה בעניין הנדון.

3. לאחר שעיינו בכתבי הטענות ושמענו את טענות הצדדים, באנו למסקנה כי דין העתירות להידחות.

   הממשלה היא "הרשות המבצעת" של המדינה והיא מוסמכת לנהל את ענייני הביטחון של המדינה. מתוקף סמכויותיה, נושאת הממשלה באחריות לביטחון המדינה ואזרחיה (ראו: סעיף 1 לחוק יסוד: הממשלה; עוד ראו: דברי הנשיא ברק בבג"צ 5167/00 וייס נ' ראש הממשלה, פ"ד נה(2) 455, 474; וכן: בג"צ 6204/06 ביילין ואח' נ' ראש ממשלת ישראל (טרם פורסם), בפיסקה 4 לפסק-הדין). בהתאם לסעיף 2 לחוק יסוד: הצבא, נתון הצבא למרותה של הממשלה, והשר הממונה מטעמה על הצבא הוא שר הביטחון. סעיף 3 לחוק יסוד: הצבא מוסיף וקובע כי הרמטכ"ל – המהווה את הדרג הפיקודי העליון בצבא – מתמנה על-ידי הממשלה לפי המלצת שר הביטחון לו כפוף הרמטכ"ל.

   מאחר ולפי סעיף 3 הנ"ל לחוק יסוד: הצבא, הממשלה היא הממנה את הרמטכ"ל לפי המלצתו של שר הביטחון, הממשלה היא גם הגורם המוסמך להכריע בשאלת הנחיצות והעיתוי של מינוי רמטכ"ל חדש בנסיבות בהן הרמטכ"ל הנושא בתפקיד הודיע על פרישתו. מטיעוני באת-כוח המדינה עולה כי ראש הממשלה ושר הביטחון סבורים כי מצבה הביטחוני הרגיש של מדינת ישראל בימים אלה, מחייב רציפות בכהונתו של הרמטכ"ל וזאת במתכונת של מינוי קבע במשרה מלאה. לגישתם, החלופות שהציעו העותרים בדבר הישארותו הזמנית של רב-אלוף חלוץ בתפקידו או מינוי ממלא-מקום זמני לתפקיד הרמטכ"ל עד לפרסום המלצות הוועדה – אינן נותנות מענה הולם לצורך הדחוף של צה"ל ליישם את הלקחים העולים ממלחמת לבנון השנייה תוך התמודדות עם האתגרים הביטחוניים הקיימים על רקע מצבה הביטחוני הרגיש של מדינת ישראל.

   כבר נקבע בפסיקתו של בית-משפט זה כי "…בהפעלת סמכות הביקורת של בית-המשפט על החלטותיהן של רשויות שלטוניות אחרות מביא בית-המשפט בחשבון החלטתו את מעמדו ואת תפקידו של הגוף המבוקר וכן את מהות ההחלטה העומדת לביקורת ואת מאפייניה" (דברי השופט ריבלין בבג"צ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה אריאל שרון, פ"ד נז(6) 817, 839-840 והאסמכתאות המובאות שם). ההחלטה באשר לנחיצות מינויו של רמטכ"ל לצה"ל מצויה בתחום שיקול-דעתה המובהק של הממשלה. בהחלטה מסוג זה, נתון לממשלה שיקול-דעת המתאפיין במתחם סבירות רחב, בהיותה נושאת באחריות העליונה לביטחון המדינה. בגדרי אותו מתחם, לא יחליף בית המשפט את שיקול דעתה של הממשלה בשיקול דעתו הוא. רק חריגה קיצונית ממתחם הסבירות תקים עילה להתערבות שיפוטית (ראו: בג"צ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ' ראש הממשלה, פ"ד נט(2) 481, 555-556; עוד ראו: בג"צ 6728/06 עמותת "אומץ" נ' ראש ממשלת ישראל (טרם פורסם), בפסקאות 14-16 לפסק-דינה של השופטת פרוקצ'יה).

   אכן, הלחימה שהתחוללה בצפון היתה קשה וכואבת ובימים אלה נבחנית בפני ועדת וינוגרד שאלת אחריותו של הדרג המדיני והביטחוני לאירועי המלחמה. עם זאת, האחריות לביטחון המדינה מוטלת על כתפי הממשלה המכהנת. לא הוצגו בפנינו טעמים המקעקעים את עמדתם של ראש הממשלה ושר הביטחון לפיה בטחון המדינה מחייב מינוי רמטכ"ל קבוע ללא דיחוי. ניתן היה להצביע גם על נימוקים המצדדים בדחיית מינוי הרמטכ"ל עד לאחר פרסום המלצות הוועדה. שתי העמדות אפשריות הן; אולם עמדתם של המשיבים – לפיה בטחון המדינה מחייב מינוי רמטכ"ל בעת הזאת – מצויה בגדר סמכותם, בתחום אחריותם ובמתחם הסבירות של שיקוליהם ולא נמצאה לנו עילה להתערב בה.

   לסיום יצוין כי העותרים טענו בפנינו כי מינוי רמטכ"ל קבוע עלול להשפיע על שיקול-דעתה של ועדת וינוגרד, שתימנע מהסקת מסקנות אישיות כנגד מי שייבחר לתפקיד הרמטכ"ל כדי לא לטלטל את הצבא פעם נוספת. טענה זו מוטב היה לה שלא היתה מועלית כלל. חזקה על הוועדה שתעשה עבודתה ללא הטיות ובאופן מקצועי. הממשלה הודיעה כי תקבל את המלצות ועדת וינוגרד; אם יהיה במסקנותיה של הוועדה כדי להשפיע באופן אישי על המועמד שייבחר לתפקיד הרמטכ"ל, ייבחן העניין על-ידי הגורמים המוסמכים לכך.

   אשר על כן, ונוכח הטעמים שפורטו, העתירות למתן צו-על-תנאי נדחות. ממילא נדחות גם הבקשות לצו ביניים.

הנשיאה

המשנה לנשיאה א' ריבלין:

אני מסכים.

המשנה לנשיאה

השופטת א' פרוקצ'יה:

אני מסכימה.

שופטת

הוחלט כאמור בפסק דינה של הנשיאה ד' ביניש.

ניתן היום, י' בשבט התשס"ז (29.01.2007).

הנשיאההמשנה לנשיאהשופטת

מקור